半月談記者 孫仁斌 王存福 周強 董建國 高博 胥兆瑞

在東部某海洋牧場拍攝的多彩養殖浮漂-李信君-攝

近年來，隨著海洋生態保護力度不斷加大，國家有關部門實施了“史上最嚴圍填海管控措施”，生態環境部通過多輪環保督察持續聚焦破壞海洋生態的行為，各部門統籌規劃、精準施策，進一步加強依法管海、依法用海工作力度，一些違法違規開發使用海域、破壞海岸帶和海洋生態的行為正在逐步得到糾正。

但海岸帶生態的恢復之路，并不是一帆風順。半月談記者在遼寧、海南、廣東、河北、福建等多個沿海省份調研了解到，盡管中央多次強調海岸帶保護的重要性，并要求地方加強整治修復，但少數地方對修復海岸帶仍觀念落后、思路不清、措施不力。客觀上修復難度大，主觀上擔心給地方經濟帶來影響，導致海岸帶整治修復出現消極怠工，甚至長時間停擺。當前我國海岸帶保護形勢依然嚴峻，海岸帶治理尚存圍填海土地閑置、大面積圍海養殖、海岸線開發利用低質低效、生態功能和自然環境遭破壞、治理體系和治理能力薄弱等多種頑疾。

如何救治“生病”的海岸線，修復仍顯脆弱的海洋生態，讓大海休養生息?應多措并舉、統籌兼顧，從完善立法、強化監管、明確區劃、科學保護等層面加強保護自然岸線， 構建統一的空間規劃體系，合理開發利用海岸帶，實現生態保護與海洋經濟發展雙贏。

保障海岸帶治理成果

部分地區違法違規圍填海造地被叫停后，一些問題整改并不徹底。

根據國家海洋督察組此前反饋的圍填海專項督察情況，遼寧省已核查的15150公頃區域建設用海規劃內填海造地中，空置土地面積9441公頃，空置面積占已填面積的62%。記者近期在該省部分圍填海造地區域實地走訪了解到，整改情況并不理想。類似的問題，在廣東、海南等省份同樣表現突出。

記者還在遼寧、河北、福建等省份一些沿海地區看到：垃圾遍布海灘，海水水質惡化，生物多樣性銳減，鳥類及重要水生動物棲息地遭破壞……一些地方大規模圍填海造地、圍海養殖、污染排放及其他開發活動，引發了一系列生態環境問題，海岸線生態系統和自然形態遭到破壞。

這些問題如不追究到底，極有可能出現反彈，造成對海岸帶和近岸海域生態的進一步破壞。

強化督導問責。沈陽師范大學法學院院長王旭偉認為，對一些地方存在的執法不嚴或搞變通、打折扣等做法，應強化督導問責，強化紀委監委對地方主管部門的追責問責力度，督促主管部門強化對違法圍填海造地后遺癥等問題的處理，促使一些違法違規現象盡早得到糾正，海洋生態得到修復。

強化監管手段。沈陽理工大學原生態教研室主任周海翔曾持續4年，通過實地走訪、衛星影像比對等形式對環渤海地區的違法圍填海行為進行追蹤，得到大量翔實的影像資料。他認為，當前的衛星影像、無人機等科技手段非常豐富，監管部門完全可以借助現代化監管手段，對海岸帶和自然岸線進行動態化監管，發現違法違規問題及時處理。

強化社會監督。王旭偉、周海翔等專家呼吁，暢通社會監督舉報渠道，號召新聞媒體、海洋環保志愿者及普通民眾廣泛參與，加強對破壞自然岸線和違法違規占用海岸帶行為的監督、舉報、曝光等，形成全社會共同保護海岸帶和自然岸線的合力，讓相關違法行為無處遁形。

實現海岸帶治理能力現代化

一些地方在開展海岸帶整治修復過程中，存在思路不清、制度缺失、標準不規范、規則可操作性不強、綜合立法不盡完善等問題。

系統性有效聯動，杜絕上熱下冷。南方某市相關負責人表示， 當前生態修復工作任務繁重，該市開展生態修復工作仍未能找準在自然資源改革發展中的定位，未能很好地理清思路，在推進工作上仍以工程項目為抓手，缺乏系統性有效聯動。對下級部門海岸帶生態修復工作缺乏有的放矢的政策和業務指導，未能充分調動基層的工作積極性，存在上熱下冷的現象。

完善制度規范，讓海岸帶生態治理有章可循。一些地方海岸帶修復相關管理辦法、技術標準等欠缺，造成海岸帶整治修復項目開展流程、項目管理、驗收等無據可依，影響了修復工程的開展。

形成海洋開發、利用、保護的整體統籌。海南經濟特區法制戰略研究基地教授陳昕認為，我國陸地與海洋各自的規劃和法律制度之間，缺乏足夠的配合與呼應，影響了利用和保護海岸帶，尤其是陸海相互作用最強烈的潮間帶地區的效果。機構改革之后，部門之間各自為戰的現象有所減少，但海岸帶管理工作依然涉及多個行政部門，彼此統籌協調仍缺少相應機制。我國大陸海岸線與島嶼岸線長，沿海省份不同級別行政轄區相對獨立地管理著本轄區的海岸帶，沒有形成全國性系統關聯，甚至在一個省域內，各地市間也難以形成海洋開發利用的整體統籌。

推進海岸帶綜合管理立法，讓海岸帶與自然岸線保護依法有序。近年來，社會各界就“推動海岸帶管理立法”呼聲高漲，其目的在于解決陸海之間、部門行業之間和行政轄區之間難以統籌協調的問題，但目前這一立法工作仍未完成。

“當前，陸海之間、部門之間和行政轄區之間統籌協調不暢的問題有所緩解，但仍有一些體制機制障礙，制約著海岸帶地區自然資源的可持續開發和利用，以及生態環境保護。”大連海洋大學經濟管理學院副院長賀義雄分析說，可借鑒國外經驗，建立專門的海岸帶管理制度，加強各部門、各區域之間的統籌協調，建立適應我國國情的海岸帶管理統籌協調機制。

“美國的海岸帶管理法中設置了總協調人和各州聯絡人全覆蓋的制度，建立起全國范圍的統籌協調網絡。它的統籌協調機制還確立了生態優先、保護優先等海岸帶管理的基本原則，以及確保運行效率和實施效果的基本規則等。”賀義雄說。

海南省自然資源和規劃廳相關負責人表示，在修復過程中，要分清生態修復工程與偽生態修復工程之間的區別，防止個別單位在生態紅線保護范圍內開展工程建設，以生態修復之名，行破壞生態之實。

構建統一空間規劃體系

當前，我國國土空間規劃體系正在編制實施當中。海洋功能區劃作為國土空間規劃體系的重要組成部分，應在“多規合一”要求下統一其規劃目標、管制要求、核心內容和空間基準體系。海洋功能區劃需從區劃的期限、目標、層級、分類、評估等方面進行調整和完善，使其更好發揮出保護海洋及海岸帶生態的作用。

——完善海洋功能區劃期限及目標的設置。賀義雄說，此前的海洋功能區劃在現實海域類型界定、區劃功能實現時間等方面缺少清晰明確的規范，可借鑒土地利用總體規劃中設置近期和遠期目標的特點，增設區劃中期目標，以便定期評估海洋功能區劃實施情況及適時修編。

——增加海洋生態保護、海岸帶生態環境整治修復等功能區類型。“海洋作為‘生態空間’的一種形式，其主體功能是提供生態服務和生態產品。因此新的海洋功能區劃應在分類體系中增加海洋保護、海岸帶生態環境整治修復等功能區類型，為新增海洋保護區的選劃、海洋保護區網絡的形成與完善增加依據。” 賀義雄說。

——協調海洋功能區劃與海岸帶綜合保護利用規劃二者的關系。海洋功能區劃確定了海域的主導功能，海岸帶綜合利用規劃則是綜合考慮自然、經濟、社會等條件，選擇最適合的方向、目標，提出相應的措施和策略。目前，我國還沒有全國性的海岸帶綜合利用規劃，如何處理好全國的海洋功能區劃與海岸帶綜合利用規劃二者之間的關系，規范保護與開發的邊界，實現海岸帶生態保護與海洋經濟開發之間的平衡，是一個重要問題。

與此同時，可創新海岸帶及自然岸線保護舉措，通過加強近岸海域生態保護與修復，減少海蝕、海侵等現象的出現。

——設立海岸線保留區制度。遼寧社會科學院研究員畢德利表示，海岸線具有稀缺性，也具有普遍性，在謀劃海岸帶綜合保護利用規劃時不可能對全部的岸線都建立自然保護區加以保護，因此需要創新保護方式，保護珍貴的海岸線資源。對于大多數的海岸線來說，可根據可持續發展原則，建立海岸線保留區制度。根據不同的岸線類型，確定不同岸線的保留比例。海岸線保留區制度以保護居民接近自然海岸線為目標，使其可以滿足后代發展的需要，同時也滿足海洋經濟發展的現實需要。

——實行海岸退縮線制度。周海翔等專家介紹說，海岸線區域是海陸作用最為明顯的區域，全球氣候變化加劇了海平面上升的趨勢和海洋災害的發生概率。海岸線附近地區也是人口最為密集的地區，一旦發生海洋災害造成的損失也相對較大，因此需要禁止對靠近海岸線一定范圍內區域的開發利用。“比如說，海岸退縮線向海一側不允許有任何建筑，以避免海水侵蝕和破壞。”