半月談記者 孫文豪

想要了解一座城市，坐公交可能是最便捷的選擇。然而，這一與城市發展息息相關的交通方式，似乎逐漸淡出了很多人的日常生活。今年以來，受困于客運量持續下滑、虧損巨大等原因，一些公交公司出現停運風波。近期，交通運輸部等九部門印發《關于推進城市公共交通健康可持續發展的若干意見》(下稱《意見》)，針對目前公交行業困境提出15項具體舉措，政策效力令人期待。

由來已久的運營困境

“許多城市公交客運量只占到歷史最高年份的一半左右。”國家發改委綜合運輸研究所城市交通室主任程世東告訴半月談記者，根據交通運輸部數據，2022年全國常規公交客運量只有2014年的45.2%，今年上半年公交客運量同比去年小幅增長4.6%，仍遠不及疫情前水平。

實際上，公交運營困境是一個長期現象。有數據顯示，2014-2019年，坐公交的人每年都在減少，客運量平均每年自然流失2.41%，而公交票價基本沒有上漲，普遍維持在1-3元的標準。在收入減少的背景下，新能源公交車購置、信息化改造、工資上漲等推動公交公司成本增長，使公交運營更顯困難。

2020年以來，原本平緩下降的公交客流量開始大幅下降。去年以來，從廣東博羅、湖南耒陽等縣城開始，公交線路停運、公車司機工資遭拖欠等問題逐漸擴大到甘肅蘭州、河南平頂山等城市，引發社會關注。

北京市1路新能源公交車從中國人民革命軍事博物館前駛過

為什么老百姓不愿意坐公交了?程世東認為，除之前受新冠疫情因素影響外，一個直接原因就是公交等待時間長、行駛速度慢、不準時，其本身的吸引力下降。從外部因素來看，公眾出行習慣發生深刻變化，共享單車、網約車、自駕出行受到歡迎。與此同時，近年來我國電動自行車產量高速增長，統計顯示，我國電動自行車保有量已超過3.5億輛，連續多年保持兩位數增長，這也對公交出行形成了直接替代。

近年來，面對乘客越來越少的情況，部分城市采用壓線網、減車輛的辦法降低成本。交通運輸部推動城市公共交通優先發展專家庫組長陳小鋼認為，這使得公交運營陷入等車越來越難，乘客越來越少的惡性循環。

一輛公交車，牽動九部門

程世東直言，公交運營困難的問題是全國性的，因此相關政策需從國家層面布局安排。城市公交投入大、回報周期長，是一項基本公共服務，具有較強的公益性，需要通過政府財政予以保障。2020年以后，中央鑒于新能源公交車推廣應用工作已達到預期，新能源公交車運營補助不再發放。2022年6月，財政部在相關文件中明確提出，城市公交屬于地方事權，宜由地方承擔相關支出責任。

業內人士調研發現，除部分大中城市外，許多中小城市過去長期依賴中央補貼，對公交的虧損補貼很少甚至沒有，缺少相關財政預算，對中央補貼變化沒有充分準備，導致近期公交運營問題集中顯現。

九部門印發的《意見》第一條就強調“落實運營補貼補償政策”，提出“壓緊壓實城市公共交通的地方主體責任，落實好城市公共交通作為市縣級財政事權的支出責任”。程世東認為，這一政策意在給部分地方政府“提個醒”，敦促其落實好相關的事權責任。

隨著老齡化趨勢加快，老年人等免費乘車群體比例越來越大。數據顯示，目前大部分城市免費和優惠乘車人群占客流量四成以上，部分中小城市甚至達到80%。《意見》提出，“各地要合理界定城市公共交通價格補償和財政補償范圍”，完善相應價格機制。專家分析指出，政策引導地方政府量力而行，對優惠人群、比例作出調整優化，與財政水平相協調。

綜覽文件，《意見》還提出“保障公交優先通行”“支持開通定制公交”“落實城市公共交通用地綜合開發”等多項具體措施。清華大學交通研究所副所長楊新苗等專家認為，政策出臺十分及時，要積極保障城市公交運營主體正常運轉，因地制宜為其提供更多發展條件。

公交車尋找新角色

車窗上貼著大紅色的“囍”字、車廂內裝飾著各色鮮花和氣球……在湖北鄂州的街頭，一輛公交婚車的接親一幕吸引不少市民駐足。最近、湖北、廣東、山東、安徽多個城市的公交集團推出租賃公交婚車的業務。新創意催生新服務，價格適中、氣氛熱烈的公交婚車吸引不少新人選擇。

包括婚車租賃在內，公交多元化經營在多地蔚然興起。如武漢公交集團推出機動車檢測服務;北京在朝陽、海淀、豐臺、西城等4個城區試點運營通學公交;浙江臺州在公交場站建設模式上，推出公交停車、換乘樞紐、社會停車、商貿物流、居住辦公等多功能一體開發;浙江寧波公交集團開通“地鐵一到，公交即發”模式的接駁線。

北京試點推出通學公交車服務 鞠煥宗 攝

《意見》明確，支持開通通勤、通學、就醫等定制公交線路，發展“公交+旅游”服務模式，優化定制公交管理流程，提高辦理效率。

楊新苗等專家認為，公交資源尚待結構性優化，一些公交線路的客流量減少，但部分通學、通勤、新建社區的交通需求尚未能得到充分滿足。而目前公交企業自主權還較為有限，各地應給予企業更多運營權限，優化開通不同的公交線路，選擇適宜市民需求的車型，探索適合當地地情民情的發展路徑。

部分輿論認為，在公交客流量大幅減少的當下，各地倡導“公交優先”的發展理念已經過時。程世東對此持不同意見，他認為公交是綠色低碳、集約出行的一種交通方式，“公交優先”理念要一直提、堅持提，通過優化公交的設施服務形成穩定的客流。同時，要承認公交在部分地區已不占交通主體地位的現實，公交系統應積極尋找新定位、新角色，在識變應變中積極求變，針對不同客群、不同區域需求實現差異化發展。