隨著城市建設(shè)進(jìn)入存量提升階段，城市更新改造逐漸成為主戰(zhàn)場，在這一過程中，每個(gè)城市都面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。作為國家中心城市和超大城市之一，上海經(jīng)過30多年大規(guī)模舊區(qū)改造和城市更新，城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善。然而，相關(guān)更新改造工作仍十分繁重，亟待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在摒棄“大拆大建”模式的情況下，如何實(shí)現(xiàn)居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進(jìn)？怎樣實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，吸引更多的社會(huì)力量參與？

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，隨著上海市城市更新促進(jìn)會(huì)召開第一屆第一次會(huì)員大會(huì)，未來上海市城市更新促進(jìn)會(huì)、上海市城市更新中心、上海城市更新基金將同步建設(shè)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)等各方共同發(fā)力，構(gòu)建本市城市更新生態(tài)體系，助力城市更新行動(dòng)提速升級(jí)。通過一系列工作機(jī)制的創(chuàng)新，上海同步促進(jìn)城市功能優(yōu)化、民生保障、品質(zhì)提升和風(fēng)貌保護(hù)，努力走出一條可復(fù)制可推廣的城市更新新路徑。

直面“雙選題”：在保護(hù)歷史風(fēng)貌中推進(jìn)城市更新

梧桐掩映之下，不同時(shí)期的花園洋房、聯(lián)體別墅和新式里弄依次排列，特色小店與辦公園區(qū)穿插其中……實(shí)施城市更新后的上海市長寧區(qū)武夷路，不僅保留了豐富多樣、特色鮮明的文化肌理，居住、工作、生活消費(fèi)等功能配套也一應(yīng)俱全。

上圖：2020年12月9日，在位于上海楊浦區(qū)的老房子里，邱燕萍沿著閣樓樓梯上樓，身后就是僅夠一人使用的衛(wèi)生間。

下圖：2020年12月30日，邱燕萍在位于上海青浦區(qū)的新房里看電視。

新華社記者 方喆 攝

“以前我們這里‘拎馬桶’比較普遍，比如武夷路305弄，不少家庭擠在20平方米左右的房子里，幾十年來一直過著蝸居生活。從2018年開始，隨著舊改推進(jìn)，很多人住上了寬敞明亮的大房子。”從小就生活在武夷路的長寧區(qū)華陽路街道潘東居委會(huì)主任方仁林說。

記者看到，武夷路在改造中保留了原菜市場功能，納入了便民中心、社區(qū)文化、公共綠地等功能性設(shè)施，整條街煥新成為有生活、有文化、有溫度的活力社區(qū)。

“舊區(qū)改造既要滿足原住民改善居住條件的需求，又要傳承歷史文脈、保護(hù)歷史風(fēng)貌，從而呈現(xiàn)出一種高品質(zhì)的‘煙火氣’。”上海城市公共空間設(shè)計(jì)促進(jìn)中心主任徐妍說。

如何在舊改中，實(shí)現(xiàn)居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進(jìn)，進(jìn)而提升城市魅力？加快建設(shè)“人民城市”的上海，近年來通過創(chuàng)新思路和工作機(jī)制，加大政策和資金支持力度，正在努力答好這道無處不在的“雙選題”。

黃浦區(qū)喬家路里弄的書隱樓是一座擁有250多年歷史的藏書樓，受制于私人產(chǎn)權(quán)問題，保護(hù)更新工作一直無法實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。上海市城市更新中心以舊改為契機(jī)，出面理清復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將這座私家園林建筑收歸國有，隨即展開緊急搶修和更新方案論證工作。

被稱為“海上第一名園”的舊式石庫門里弄張園，在實(shí)施保護(hù)性征收時(shí)，動(dòng)遷了1100多戶居民，在改善百姓居住條件的同時(shí)，未來將打造留住城市記憶的歷史風(fēng)貌街區(qū)。

“目前，上海舊改到了攻堅(jiān)階段，越是‘啃最難啃的骨頭’，越要更加堅(jiān)定不移地保留保護(hù)城市文脈。保留保護(hù)好歷史風(fēng)貌和歷史建筑，是上海城市建設(shè)及更新思路的升級(jí)。”上海市住建委主任姚凱說，城市發(fā)展要算大賬、算長遠(yuǎn)賬，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可偏廢。

上海市委書記李強(qiáng)指出，要以科學(xué)態(tài)度、“繡花功夫”做好保護(hù)利用的大文章，在保護(hù)中更新、在更新中更好保護(hù)，做到處處見歷史、處處顯文化，更好塑造城市軟實(shí)力的神韻魅力，更好彰顯高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理的生動(dòng)圖景。

按下加速鍵：高效構(gòu)建城市更新生態(tài)體系

“以前一年做1000戶就算舊改大項(xiàng)目了，2020年以來的項(xiàng)目幾乎全是2000戶以上一起開動(dòng)。”一位自2012年就在北外灘從事舊改工作的基層干部坦言，上海城市更新速度不斷加快，他們的征收周期也從以“年”為單位計(jì)算壓縮到以“月”為單位計(jì)算。“2020年下半年到2021年上半年，北外灘一年的征收量就超過前八年總和，惠及居民2.1萬戶。”

近年來，上海舊改速度明顯加快，每年為3萬余戶老城廂居民解決最“急難愁盼”的居住問題。據(jù)上海市住建委數(shù)據(jù)，2017年上海中心城區(qū)二級(jí)舊里以下房屋改造約40萬平方米，2018年約完成45萬平方米，2019年約完成55萬平方米，2020年約完成75.3萬平方米，2021年完成90.1萬平方米……

舊改跑出“加速度”，得益于上海的城市更新生態(tài)體系——城市更新中心、城市更新基金和城市更新促進(jìn)會(huì)——同步建設(shè)推進(jìn)，政府、企業(yè)、社會(huì)、研究等各方力量共同發(fā)力，構(gòu)建起完整的城市更新工作體系。

首先，做強(qiáng)城市更新中心。2020年7月，上海市城市更新中心成立，由功能性國企上海地產(chǎn)（集團(tuán)）有限公司（以下簡稱上海地產(chǎn)集團(tuán)）承擔(dān)相關(guān)職能。作為全市統(tǒng)一的舊區(qū)改造功能性平臺(tái)，該中心負(fù)責(zé)具體推進(jìn)舊區(qū)改造、舊住房改造、城中村改造工作，以及其他城市更新項(xiàng)目的實(shí)施。

上海地產(chǎn)集團(tuán)董事長馮經(jīng)明介紹說，上海市城市更新中心組建了規(guī)劃、資金、招商和項(xiàng)目實(shí)施等專業(yè)團(tuán)隊(duì)，確保該中心更好地履行職能。為充分發(fā)揮該中心的作用，上海市住建委、發(fā)展改革委、財(cái)政局、規(guī)劃資源局和房屋管理局等部門也為該中心賦權(quán)賦能，并完善了相關(guān)配套政策和工作流程，保障城市更新工作有力有序推進(jìn)。

如何實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡是城市更新的老大難問題。“現(xiàn)在留下的舊改地塊，是‘骨頭中的骨頭’，歷史欠賬比較多。”上海地產(chǎn)集團(tuán)總裁管韜萍說，之前舊改地塊上要求配建的公共設(shè)施基本都留給了現(xiàn)在的地塊。

據(jù)上海地產(chǎn)集團(tuán)首席投資運(yùn)營官趙德和介紹，上海市城市更新中心可以在全市做統(tǒng)籌，通過捆綁地塊、優(yōu)化規(guī)劃、容積率轉(zhuǎn)移等方式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的盈虧平衡，并形成一個(gè)長期機(jī)制。“傳統(tǒng)的舊區(qū)改造模式受制于土地出讓方式和利益平衡需要，存在各自為政、系統(tǒng)割裂、功能缺失、風(fēng)貌各異等問題。城市更新中心的成立有利于整體規(guī)劃，打破碎片化建設(shè)，推進(jìn)區(qū)域開發(fā)，可提高城市更新項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量和配套水平。”

管韜萍表示，以前是“一地一策”，缺乏綜合平衡，資源利用效率不足，上海市城市更新中心則實(shí)現(xiàn)了在全市層面算大賬、算動(dòng)態(tài)賬、算長遠(yuǎn)賬。

對(duì)歷史風(fēng)貌保留保護(hù)的要求日益提高，也增加了財(cái)務(wù)平衡的難度。若僅僅依靠區(qū)財(cái)政資金，難以做好“雙選題”。上海市城市更新中心創(chuàng)新探索出“市區(qū)聯(lián)手，政企合作”的城市更新模式，由上海地產(chǎn)和相關(guān)區(qū)屬國企組建項(xiàng)目公司，投入資金比例為6：4，并按照投資比例分?jǐn)傆潯?/p>

趙德和說，圍繞加快城市更新的目標(biāo)任務(wù)，上海市城市更新中心成為承接政府戰(zhàn)略決策和運(yùn)作市場資源的轉(zhuǎn)換平臺(tái)，加速了資金周轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了長期綜合平衡；同時(shí)該中心也通過常態(tài)化機(jī)制，讓政府各有關(guān)部門協(xié)同作戰(zhàn)、各司其職，明確了各個(gè)工作層面的責(zé)任主體，減少了部門之間的行政壁壘，提高了工作效率。“過去，從征收到交地，耗費(fèi)五至六年是普遍現(xiàn)象；采取新模式后，這一過程明顯加快，以虹口17街坊為例，該地塊從征收到交地周期僅耗費(fèi)一年。”

其次，成立城市更新基金。去年以來，上海在城市更新融資方面也獲得“源頭活水”。

2021年6月，總規(guī)模約800億元的上海城市更新基金成立。該基金為目前全國落地規(guī)模最大的城市更新基金，將定向用于投資舊區(qū)改造和城市更新項(xiàng)目。2022年2月，該基金的引導(dǎo)基金——上海城市更新引導(dǎo)私募基金合伙企業(yè)（有限合伙）注冊(cè)成立并完成備案，注冊(cè)資本為100.02億元。

據(jù)悉，引導(dǎo)基金的投資領(lǐng)域?qū)⒕劢褂谏虾Ｊ谐菂^(qū)的舊城改造、歷史風(fēng)貌保護(hù)、租賃住房等城市更新項(xiàng)目。馮經(jīng)明表示，上海地產(chǎn)集團(tuán)將積極探索“市區(qū)聯(lián)手、政企合作、以區(qū)為主”的舊改工作新模式，努力發(fā)揮功能類國企在完成舊改重大任務(wù)中的主力軍、攻堅(jiān)隊(duì)作用，把舊改“洼地”變成“功能提升、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市治理”的高地，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

去年9月出臺(tái)的《上海市城市更新條例》明確，市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)安排資金，對(duì)舊區(qū)改造、舊住房更新、“城中村”改造以及涉及公共利益的其他城市更新項(xiàng)目予以支持。條例既鼓勵(lì)通過發(fā)行地方政府債券等方式籌集改造資金，也鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)依法開展多樣化金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，滿足城市更新融資需求。

“有了穩(wěn)定的機(jī)制保障，我們就可以用市場化手段加快資金的使用效率和周轉(zhuǎn)率。”管韜萍說，上海地產(chǎn)集團(tuán)通過引進(jìn)社會(huì)資本，放大了資金的杠桿效應(yīng)。

此外，籌建城市更新促進(jìn)會(huì)。2月23日，上海市城市更新促進(jìn)會(huì)召開第一屆第一次會(huì)員大會(huì)。作為上海城市更新領(lǐng)域的引領(lǐng)性研究和促進(jìn)機(jī)構(gòu)，該促進(jìn)會(huì)將集聚各方力量，組織開展城市更新領(lǐng)域內(nèi)的課題研究、信息交流、決策論證、政策評(píng)估、咨詢服務(wù)等活動(dòng)，協(xié)助有關(guān)部門推進(jìn)工作，推動(dòng)上海城市更新實(shí)踐發(fā)展。

據(jù)悉，上海市城市更新促進(jìn)會(huì)是由上海地產(chǎn)集團(tuán)、上海城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司、上海地產(chǎn)城市更新投資管理有限公司等單位共同發(fā)起，近百家相關(guān)單位和個(gè)人共同參與成立的地方性、非營利性、專業(yè)性社會(huì)團(tuán)體。

當(dāng)選上海市城市更新促進(jìn)會(huì)第一屆理事長的馮經(jīng)明表示，2022年是上海市中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造的收官之年，上海城市建設(shè)將進(jìn)入存量更新階段。

“在此背景下，上海地產(chǎn)集團(tuán)會(huì)同各類主體，籌建上海市城市更新促進(jìn)會(huì)。”管韜萍說，成立上海市城市更新促進(jìn)會(huì)的初衷主要有三：一是匯聚力量與智慧，借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)做法，協(xié)助有關(guān)部門共同深入推進(jìn)上海城市更新行動(dòng)，尤其要把專家、學(xué)者、各類實(shí)踐主體共同匯集起來，群策群力、拓展思路，交流提高；二是深入探索城市更新模式，推動(dòng)上海市新一輪城市更新項(xiàng)目實(shí)施；三是充分發(fā)揮多平臺(tái)組合優(yōu)勢(shì)，打造城市更新的完整框架體系。

立法保障機(jī)制創(chuàng)新 走出一條城市更新新路徑

姚凱表示，經(jīng)過30多年大規(guī)模舊區(qū)改造和城市更新，上海城市面貌和市民群眾居住條件已得到很大改善。未來，上海將繼續(xù)加快實(shí)施城市更新行動(dòng)步伐。“上海城市更新工作仍十分繁重，還有大量的低品質(zhì)住宅、老舊商辦物業(yè)、低效工業(yè)用地以及各類老舊設(shè)施，亟待統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加快更新。”

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，城市更新是城市發(fā)展永恒的主題。隨著城市建設(shè)進(jìn)入存量提升階段，城市更新改造成為一個(gè)主戰(zhàn)場。上海通過創(chuàng)新思路和工作機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)居民生活改善、歷史文脈傳承的協(xié)同共進(jìn)，有望走出一條可復(fù)制可推廣的城市更新新路徑。

一是開門做規(guī)劃，立法做保障。

城市更新，要做到有法可依。上海2021年出臺(tái)《上海市城市更新條例》，保障城市更新為市民創(chuàng)造高品質(zhì)生活，傳承歷史文脈，提高城市競爭力、增強(qiáng)城市軟實(shí)力。

《上海市城市更新條例》將“人民城市人民建”理念落到實(shí)處。比如，條例提出，設(shè)立城市更新專家委員會(huì)制度，城市更新計(jì)劃需經(jīng)專家委員會(huì)評(píng)審。條例還明確了城市更新的公眾參與機(jī)制，公眾在城市更新活動(dòng)的全流程都可參與，并享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等四種權(quán)利。

二是精準(zhǔn)施策，妥善處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系。

“要拆的堅(jiān)決拆，要留的堅(jiān)決保護(hù)，在舊改中政府要因地制宜、精準(zhǔn)施策，不能搞‘一刀切’。”上海市房屋管理局局長王楨表示，有的房屋沒有修繕和保護(hù)價(jià)值，有的街區(qū)僅保留肌理即可，有的歷史建筑需要保留原物、修舊如舊。哪些拆、哪些留都要建立標(biāo)準(zhǔn)，讓基層隊(duì)伍心里“有個(gè)賬本”。

上海黃浦城市更新建設(shè)發(fā)展有限公司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，上海在舊改中，除了優(yōu)秀歷史建筑，還會(huì)盡量保護(hù)一些沒有“身份”但有保留價(jià)值的建筑。設(shè)計(jì)單位會(huì)針對(duì)一些有保留價(jià)值的街區(qū)或建筑進(jìn)行甄別，然后組織專家進(jìn)行論證，盡量把工作做在前面。

三是堅(jiān)持活化利用，讓歷史建筑回歸百姓生活。

在上海市長寧區(qū)延安西路上，從名人故居、歷史建筑改造而來的“上生新所”，已成為遠(yuǎn)近聞名的“打卡”地標(biāo)，吸引了大量市民游客到訪。“對(duì)歷史建筑最好的保護(hù)就是合理利用。”萬科集團(tuán)開發(fā)經(jīng)營本部首席合伙人張海認(rèn)為，城市更新的目的在于讓歷史建筑重新回歸老百姓的生活，既打造公共空間，更激發(fā)城市活力。

上海交通大學(xué)設(shè)計(jì)學(xué)院教授王林表示，上海的城市更新方式是在幫助老百姓告別蝸居生活的同時(shí)，通過“以用促保”等方式，實(shí)現(xiàn)百姓獲得感和城市魅力的雙提升。