城鎮化下半場·思考篇一：轉動1866臺“發動機”

半月談記者 高遠至 孫文豪

1866個縣級行政單位（不含城市內的區級行政單位），是我國7億城鄉居民生活的家園，也是我國下一步城鎮化的重點。中央經濟工作會議在布置2024年重點工作時提出，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局。

“以縣城為重要載體的新型城鎮化”并非首次提出。2022年，中辦、國辦即印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱《意見》），提出“增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量”，并要求“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”。

縣城和縣域，正在成為我國新型城鎮化的關鍵抓手。中央為何這樣部署？這意味著政策會有哪些調整？帶著這些問題，半月談記者專訪了中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力。他認為，我國城鎮化的上半場主要靠大城市推動，現在這些發動機動力減弱了，需要以縣城為主的中小城市和小城鎮來接續。“1866個縣級行政單位猶如1866臺發動機，要讓這些發動機充分運轉，推動我國城鎮化走好下半場。”

接好下半場接力棒

半月談記者：從我國城鎮化的發展歷程來看，怎樣理解“以縣城為重要載體的城鎮化”？

高國力：從歷史沿革來看，縣是我國最穩定的行政單位，延續了2000多年。縣域對上連接省市，對下溝通鎮村，有著承上啟下的獨特地位。如今，我國到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，進入推動城鄉融合發展、破除城鄉二元結構的窗口期，縣城在其中起到重要作用。

最新數據顯示，我國常住人口城鎮化率已經超過65%，與發達國家比較，我國城鎮化仍有較大空間。與此同時，特大城市資源承載能力趨于緊張，甚至面臨各種城市病，不能再寄希望于大城市、特大城市快速聚集人口。要把目光轉向以縣城為重要載體的城鎮化建設，讓縣城接起城鎮化下半場的接力棒。

貴州省銅仁市印江土家族苗族自治縣縣城 楊楹 攝

半月談記者：推進以縣城為重要載體的城鎮化，如何體現“以人為本”？

高國力：過去一段時間，部分縣域城鎮化發展相對粗放低效。盲目超前、跟風攀比的情況時有發生。推進以縣城為重要載體的新型城鎮化，中央強調以人為本，各地應根據人口規模、群眾需求來合理規劃布局。如果再出現盲目投資、重復布局、低水平建設等情況，社會整體將難以承受。

縣域內公共服務供給水平，是體現“以人為本”的重要尺度。當前，不少縣城公共服務供給總量不足、質量不高，如縣城每千人口醫療衛生機構床位數僅為3.8床，超過70%的縣低于全國平均水平；許多縣城學位不足，鄉鎮學校出現空心化，等等。各地要推進縣城公共服務設施提標擴面，從醫療、教育、養老、文化體育設施、社會福利設施等著眼，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。

半月談記者：縣城可以劃分為哪些類型，各自在城鎮化下半場中扮演什么角色？

高國力：縣城數量大、類型多，要尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，合理確定不同類型縣城的發展路徑。《意見》對此有明確要求：加快發展大城市周邊縣城；積極培育專業功能縣城；合理發展農產品主產區縣城；有序發展重點生態功能區縣城；引導人口流失縣城轉型發展。

值得注意的是，不論哪種類型的縣城，都有必要因地制宜補齊短板弱項。不能片面強調縣城的產業或行政功能，要看其各項社會功能是否完備：對外物流交通怎么樣？群眾就醫上學是否便捷？消費場景豐不豐富？防災減災能力強不強？堅持“缺什么補什么”，讓縣城綜合承載能力再上臺階。

關注人往哪里去

半月談記者：去年底召開的國務院常務會議研究了深入推進以人為本的新型城鎮化有關舉措，提出“把農業轉移人口市民化擺在突出位置”。這在縣域內如何推進？

高國力：推進戶籍制度改革、推動城鎮基本公共服務均等化，是農業轉移人口市民化的兩大要點。在此過程中，必須注意理順相關的成本分擔機制。《“十四五”新型城鎮化實施方案》提到，加大中央財政均衡性轉移支付中非戶籍常住人口因素權重，推動中央預算內投資安排向吸納農業轉移人口落戶多的城市傾斜，體現了這一改革重點。

我國縣城數量大、類型多，推進農業轉移人口市民化要分類指導，差異化對待。對大城市周邊縣城，要主動承接產業、城市功能轉移，吸引人口回流；對專業功能縣城，要通過培育特色經濟提高就業吸納能力；對重點生態功能區縣城，要有序承接生態地區超載人口轉移；對人口流失較明顯的縣城，要促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。

需要指出，部分縣城人口流失是不可避免的，但要避免大規模、快速度的流失。要做好縣域基本公共服務需求預測和按需供給，科學統計和預測縣域城鎮人口，據此做好各項基本公共服務需求預測和供給。同時要聚焦重點鎮、龍頭村，在適宜條件下撤并部分規模小、布局散的鎮村。

半月談記者：如何看待城鎮化中人戶分離的現象？

高國力：從七普數據來看，新增縣域城鎮人口中約3/4為縣域城鄉兩棲人口，人戶分離現象突出。我們需要辯證看待這一問題。一方面，一些農民在縣域內城鄉兩棲，是城鄉融合發展的體現，其“脫離農村”的意愿不高，這一群體還將長期存在。另一方面，也要注意到其不愿落戶，確實一定程度限制了縣域內需擴大和農業現代化發展。

看待這一問題，要保持歷史耐心，在尊重農民意愿的基礎上解決。可針對不同群體精準施策，不斷提高縣城戶籍含金量，激勵農民進城落戶。例如對于戶籍人口給予創業稅收優惠、租金減免，完善“一老一小”服務體系，提供保障性住房等，推動以家庭為單位的人口遷移。

半月談記者：縣域內戶籍制度改革還有多大空間？

高國力：如今大多數縣城落戶已全面放開，但許多農民不愿落戶，原因在于承包地、宅基地和農村集體建設用地這“三塊地”的合法權益保障問題。“化人必先化地，化地必先化制”，如果對土地權益沒有一個可被普遍接受的方案，農民就會觀望、等待。

我們在浙江調研發現，義烏提出“城鄉新社區建設”，實行多村集中聯建，采用高層公寓加產業用房、商業用房、商務樓宇、貨幣等多種形式置換土地權益，農民進城落戶后，配套房產入市交易、過渡安置補助和城鎮居民社保等政策同步落地。這一方法落實浙江“三權到人、權隨人走”的方針，取得明顯成效。

既要扶持，也要糾偏

半月談記者：縣域類型千差萬別，如何防止政策顧此失彼？

高國力：在縣域發展過程中，省一級政府應起到更加重要的作用。縣域可以直接和省一級發生行政、生產要素、社會文化聯系。我認為，在未來城鎮化進程中，省級政府承擔著重要且關鍵的職責，需要在省域范圍內統籌本地區各縣市的功能定位，出臺有針對性的政策，防止顧此失彼的現象發生。省級政府統籌布局時，不一定都是政策傾斜，也需要進行政策糾偏，對市縣一級提出的發展措施，要出臺引導性、調控性政策，同時避免部分縣市對優惠性政策形成依賴。

半月談記者：除縣城外，如何看待縣域內其他鄉鎮的角色和作用？

高國力：在縣域范圍內，除上千個縣城外，還有上萬個建制鎮值得關注。《意見》指出，“堅持‘一縣一策’，以縣城為主，兼顧縣級市城區和非縣級政府駐地特大鎮”。重點中心鎮是農民就近城鎮化的重要節點，需要與縣城形成協作配合。縣城可以做縣域內的行政、文化、消費中心，另外的中心鎮可以成為產業中心，既有競爭也有分工，錯位發展，防止重復建設。

半月談記者：以縣域為基本單元統籌城鄉融合，重點難點在哪？

高國力：城鄉融合首先得靠縣城。我國5億農村人口中，大部分居住在縣域內的鄉村地區，縣城位于“城尾鄉頭”，是連接城市、服務鄉村的天然載體。縮小城鄉發展差距，讓城鄉各具特色、各美其美是城鄉融合的目的。需要注意的是，城鄉融合不是單純把城市搞大，更不能把鄉村搞沒了。要讓城鄉各得其所，吸引一部分人進城，使資源配置能取得集聚效應的同時，提高農民人均資源占有量，讓鄉村值得眷戀。

要提高縣城輻射帶動鄉村能力，以工補農、以城帶鄉，特別要從兩個方向延伸：一是推進縣城基礎設施向鄉村延伸，如市政供水供氣供熱管網，要向城郊鄉村及其他中心鎮延伸，建立城鄉統一的基礎設施管護運行機制；二是推進縣城公共服務向鄉村覆蓋，建立緊密型縣域醫療衛生共同體，發展城鄉教育聯合體，健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡等。

半月談記者：如何在縣域內打開引投資、擴內需和強產業的增長空間？

高國力：一些縣城招商難，是因為產業特色不鮮明、平臺功能薄弱、配套設施不完善，企業生產成本和交易成本高，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。產業發展中，切忌有“別人有我也要有”的思維，必須要用特色優勢“照亮縣城”，認真思考什么東西響當當，最拿得出手。

優勢都是比較出來的，不能光從自己看自己，要找出人無我有、人有我優、人優我強的產業。比如江蘇東海是水晶之都、福建安溪是名茶之鄉、黑龍江五常有稻米、新疆庫爾勒有香梨，在全國乃至世界范圍內都有知名度。經驗證明，有一兩個特色產業、兩三個龍頭企業，縣域就能搞得有聲有色。

向外招商，也要向內擴能，縣城建設是擴大內需的重要引擎。應當看到，與地級及以上城市城區相比，縣城投資消費存在不小差距，如人均市政公用設施固定資產投資僅其1/2左右，人均消費支出僅為其2/3左右。擴大當期有效投資和居民消費，在縣域空間內還大有可為。

城鎮化下半場·思考篇二：以人為本，以縣為重

黃祖輝

國務院常務會議去年底研究了深入推進以人為本的新型城鎮化有關舉措。“ 以人為本”“以人為核心”一直是我國新型城鎮化強調的價值導向、政策導向。與此同時，近兩年中央又提出，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設。二者合起來，以人為本、以縣為重，可以更好理解我國新型城鎮化的走向。

新型城鎮化，是人的城鎮化

城鎮化是一個國家工業化和現代化發展的必然過程。傳統意義上的城鎮化是非農產業和人口在空間的集聚過程，城鎮化也意味著土地和人口的非農化。

村民行走在村中道路上

在我國，由于既存在工業化進程中城市與鄉村差序化發展所形成的城鄉二元經濟現象，又存在我國特定時期實施城鄉二元社保制度所形成的城鄉二元社會結構，我國城鎮化與現代化進程就必須要破解城市與鄉村的雙重二元結構，即不僅要破解城鄉二元的經濟結構，而且要破解城鄉二元的社會結構。

基于此，我國城鎮化就不僅是非農產業和人口在空間的集聚過程，而且是大量轉移進城農村人口的市民化過程。

新型城鎮化是黨的十八大提出的城鎮化方針，黨的十九屆五中全會進一步明確了“推進以人為核心的新型城鎮化”的目標任務和政策舉措。新型城鎮化與傳統城鎮化最根本的區別，在于新型城鎮化不是物的城鎮化，而是人的城鎮化。

改革開放以來，我國城鎮化有了較快發展，城鎮化率從改革開放前的20%，上升到2022年的65.22%（按常住人口計算），但按戶籍人口計算，我國城鎮化率仍不足50%。這一方面表明，我國城鎮化存在很大的提升空間，另一方面也表明，我國城鎮化相較于產業結構的演進，還存在明顯的偏差。

具體說來，我國城鎮化的偏差體現為三個滯后：一是進城農民的身份轉化滯后于其職業轉化；二是農村勞動力的轉移滯后于城鎮空間的擴張；三是農業勞動力的非農化滯后于農村土地的非農化。這一切均表明，我國城鎮化還沒有充分體現以人為本，還存在不少亟待解決的問題。

中小城市作用愈發重要

造成上述三個滯后的原因是多方面的，但一個不容忽視的重要原因是，我國大中小城市發展不協調。大城市、特大城市聚集了過量的人口、產業，不僅造成擁堵、污染等城市病，而且由于資源和成本等條件限制，很難為大量農業轉移人口提供均等的公共服務。與此同時，以縣城為主的中小城市由于產業發展不足，城市建設滯后、功能不全，也不能很好地承接農業轉移人口。

由此可見，以人為本和以縣為重，雖是新型城鎮化的不同側面，卻有著共同的目標指向：一方面有助于我國大中小城市和區域經濟協調發展，一方面有助于從根本上解決我國城鎮化的三個滯后問題。

推進以人為本的新型城鎮化，關鍵是要有效實現進城農村人口的非農化和市民化。縣域是農村人口生存的基本區域和載體，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化，有利于廣大農民就地就近非農化和城鎮化，降低農民進城的成本。并且，相對于大城市，政府解決進入縣城或鎮的農村人口市民化的成本也較低。這正是中央提出“率先在縣域內破除城鄉二元結構”的原因所在。

與此同時，我國也到了城鄉融合發展的新階段。縣城是最貼近鄉村和農民的區域，縣域的城鎮與鄉村在空間上高度重合，在治理上高度交互，是城鄉融合發展的基本單元。因此，加快推進以縣城為重要載體的城鎮化，通過城鎮化與鄉村振興的良性互動、雙輪驅動，既能提高我國城鎮化水平，又能不斷帶動提升鄉村產業發展、鄉村建設、鄉村治理水平，實現鄉村的全面振興。

完善體制，遵循規律

推進以人為本、以縣為重的新型城鎮化，必須建立和完善城鄉一體與融合的體制機制。

要支持有條件的縣域通過城鄉社保制度和集體產權制度的聯動改革，率先破解城鄉二元的社保制度和產權制度。要在放開城鎮戶籍制度的同時，鼓勵在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。要推進縣域社保統籌，實現教育、醫療、養老等基本公共服務對常住人口的高效率覆蓋。要保障進城農民工勞動權益，消除影響平等就業的不合理限制或就業歧視，同時建立和完善新產業、新業態勞動者的勞動權益保障機制。

推進以人為本、以縣為重的新型城鎮化，還要遵循城鄉發展基本規律，適應城鄉人口變化趨勢，優化城鎮與村莊布局、城鄉產業結構、資源要素與公共服務配置。

要加強城鄉一體規劃引領，發揮數智賦能和互聯網平臺功能，有力有效推進城鎮建設與鄉村建設的協調。現階段，農村人口向城鎮集聚仍是大趨勢，要統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，重視縣域城鎮和新社區、村落群的有機組合與銜接。要不斷優化縣域發展空間，提升縣城和中心鎮的綜合承載能力與治理能力。要不斷完善利益聯結機制，提高產業組織水平，有效推進縣域產業融合、產村融合、產城融合，加快縣域高質量發展和現代化進程。

總之，要深刻把握以人為本的新型城鎮化的實踐內涵，把推進農業轉移人口市民化擺在突出位置，加快推進以人為本、以縣為重、城鄉融合的新型城鎮化發展，形成大中小城市相互協調，城鎮化和鄉村振興相互促進，城鎮經濟和人口承載能力不斷提升的城鄉經濟發展新格局。（作者系浙江大學中國農村發展研究院首席專家、教授；此研究得到國家社科基金重大項目《面向中國式現代化的城鄉融合與區域協調發展研究》的資助）