半月談記者?孫好

黨的十八大以來，中央十分重視基層治理體系機制的建設。如何實現(xiàn)基層的事情基層辦、基層的事情基層管？構建自治、法治、德治“三治合一”的城鄉(xiāng)基層治理體系，對此提供了切實可行的實現(xiàn)路徑。

從桐鄉(xiāng)個案到納入頂層設計

“三治合一”最早來源于浙江省桐鄉(xiāng)市取得的基層治理成功經驗。2013年，桐鄉(xiāng)市高橋鎮(zhèn)建立了3支植根于民間的團隊——百姓參政團、道德評判團、百事服務團，逐漸打開了“大事一起干、好壞大家判、事事有人管”的基層治理新局面：建立“三上三下”民主議決事制度，最廣泛動員群眾參與決策，從源頭預防矛盾發(fā)生；制定村民行為約束“負面清單”和勸導式“正面清單”；設立村級法治大講堂，引導群眾依法維權等方式進行治理。

經過數(shù)年的探索和實踐，桐鄉(xiāng)這種治理機制發(fā)展成為自治、法治、德治相結合的基層治理模式。

黨的十九大從頂層設計的層面吸收了這一成功經驗，提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，打造共建共治共享的社會治理格局”。

2018年，中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對“構建鄉(xiāng)村治理新體系”作出總體部署，把深化村民自治實踐、建設法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平作為堅持自治、法治和德治相結合的政策舉措。同年，中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》進一步對促進自治、法治、德治有機結合作出指標規(guī)劃，為“三治合一”確定了具體的施工圖。

2022年的中央一號文件繼續(xù)強調，要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，推進村委會規(guī)范化建設，深化鄉(xiāng)村治理體系建設試點示范。

“三治合一”不僅為鄉(xiāng)村治理提供指向，還逐步覆蓋城市街道社區(qū)。2021年，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》要求，力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系。該文件還對如何健全基層群眾自治制度，推進基層法治和德治建設，提出具體要求。

三種力量，各有側重，各具優(yōu)勢

“三治合一”這一重要頂層設計，是符合城鄉(xiāng)實際、有助于實現(xiàn)基層善治的正確路徑。自治、法治和德治這三種治理資源，各具比較優(yōu)勢，都有發(fā)揮作用的空間。

基層治理體系中的自治，側重在黨組織的領導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式，由鄉(xiāng)村居民和社區(qū)居民自主處理本村、本社區(qū)的公共事務。這里的治理規(guī)則既包括正式規(guī)則，比如法律規(guī)范、政策規(guī)定等，也包括非正式規(guī)則，比如村規(guī)民約、群眾性組織規(guī)則等一些約定俗成的治理規(guī)則。

只有群眾自治的力量被激發(fā)，基層治理才有源源不斷的內驅動力和創(chuàng)造活力。

廣西河池市宜州區(qū)合寨村是率先在我國探索村民自治的村莊，被譽為“中國村民自治第一村”。合寨村通過村民代表大會和“議事會”決策，解決日常問題，改善人居環(huán)境。村里的重大事情，必須通過“議事會”討論研究。合寨村在實踐中始終堅持三個“群眾說了算”原則，包括機構組成由群眾說了算、重大事項由群眾說了算、工作成效由群眾說了算。通過實行村民自治，合寨村實現(xiàn)了小事不出村、矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位。

在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村黨總支部換屆選舉大會上，黨員代表和村民代表競相向候選人提問

在城市中，社區(qū)是社會的基本單元。社區(qū)自治旨在發(fā)揮社區(qū)自我組織、自我管理、自我服務的優(yōu)勢，提升社區(qū)居民對其所在社區(qū)的歸屬感、認同感、自豪感。

重慶市萬州區(qū)將社區(qū)事務按私事、小事、大事、難事“四事分流”形成清單。“大事”“難事”由區(qū)領導牽頭、部門街道協(xié)同辦理，“小事”通過居民自治協(xié)商解決，“私事”由居民自行解決或尋求市場服務。“四事分流”改變了過去政府處理基層事務大包大攬的習慣。

基層治理體系中的法治，側重用法治思維引領基層治理，用法律法規(guī)和村規(guī)民約規(guī)范干部群眾行為，讓依法決策、依法辦事成為習慣和自覺，是基層的“硬治理”。許多地方積極推進法治廣場、長廊、院壩等法治文化陣地建設，引導群眾依法表達訴求、解決糾紛、維護權益。同時，通過派遣駐村法制員、定期舉辦法治講堂，加強法律服務供給。

用法律守護基層平安，讓基層走上依法治理道路，基層治理才能行穩(wěn)致遠。

“全國民主法治示范村”湖北省襄陽市保康縣中坪村以“三會一課”“支部主題黨日”為載體，黨員干部、村民代表召集負責范圍內的戶主進行多次法治學習活動，并用所學法律知識，妥善處理了多起矛盾糾紛。

基層治理體系當中的德治，側重通過道德建設倡導向善去惡，用道德的褒貶力量引導群眾加強自律，是基層的“軟治理”。進入新時代，各地依托新時代文明實踐中心（所、站），向城鄉(xiāng)基層群眾普及社會主義核心價值觀，發(fā)掘并重塑新時代文明之風。

堅持以德潤身，以德治揚正氣，基層治理就有了根與魂，就能收到直抵人心、潛移默化之效。

湖北省竹溪縣船形寨村十星級文明戶授牌現(xiàn)場

湖北省京山市新市街道丁家塝村年年都要開展先鋒黨員、道德模范、勤勞致富能手和最美家庭、星級文明戶，以及身邊好人、好鄰居、好媳婦等先進典型評選，傳播“好人”精神，鼓勵大家擇善而為。如今的丁家塝村，文明善舉隨處可見，“好人”層出不窮。

三位一體，“合”起來方能良性循環(huán)

當前，自治、法治、德治“三治合一”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道廣泛施行， 有效化解了基層矛盾，使得城鄉(xiāng)社區(qū)既有序又有活力。三者各不缺位，相輔相成，促進治理效能最大化。

浙江寧波象山縣成功探索出“村民說事”制度：村民們可以“集中說”，依托村干部坐班制度，由坐班干部統(tǒng)一梳理收集村民意見。也可以“上門說”，依托“黨員聯(lián)戶”制度，村級黨員干部主動上門聽取群眾訴求。還可以“現(xiàn)場說”，根據(jù)群眾需求，黨員干部隨時趕赴田頭地角、村莊庭院、新區(qū)園區(qū)、街道商店及糾紛現(xiàn)場等一線進行說事議事。

在自治的同時，法治也及時介入，在縣鄉(xiāng)多部門一體推動下，象山建立了法律顧問全程參與“村民說事”制度，縣委政法委和縣司法局安排政法干警、法律工作者擔任全縣各村（社區(qū)）的法律顧問。

“三治合一”同向發(fā)力，更能釋放出“1+1+1＞3”的集成效果。

位于武陵山區(qū)的湖北省恩施土家族苗族自治州，采取一系列創(chuàng)新措施，實現(xiàn)了基層三種治理資源的有機融合。自治層面，鑒于山區(qū)村醫(yī)、村教影響力較大，說話分量足，恩施州推動村醫(yī)、村教進村兩委，以夯實村級組織。法治層面，全州88 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都組建了律師顧問團、2000多個村（社區(qū)）都有法律“診所”，劃分的1萬余個社會管理網格每格均配備至少1名法律宣傳員。德治層面，該州鶴峰縣連續(xù)4年開展系列最美之星評選活動，推出眾多先進典型，營造出人人崇德向善的風氣。

瞄準合力，持續(xù)發(fā)力

“三治合一”的治理體系，既體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值取向，又回答了治理重心下移進程中“治理什么、如何治理”的問題；既激活了基層治理的主體協(xié)同力、機制融合力和有效創(chuàng)造力，又強化了基層黨組織的組織領導力和村民自主參與度。

“三治合一”是一個總結經驗、發(fā)現(xiàn)問題并不斷調整完善的過程，在推廣過程中需要持續(xù)創(chuàng)新，補齊短板，久久為功。

湖南省新化縣吉慶鎮(zhèn)油溪橋村的村規(guī)民約展板 戚曉毅 攝

——進一步發(fā)揮基層黨組織的引領作用。黨組織在治理中發(fā)揮統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方的橋梁作用，是基層治理體系戰(zhàn)勝風險挑戰(zhàn)最堅強的后盾。各地黨委、政府要加強黨組織的班子建設及制度建設，自覺樹立治理意識，寓服務于治理。

——更充分發(fā)揮群眾主體作用。基層群眾既然是基層治理主體，其主體作用不可小覷。比如在桐鄉(xiāng)“三治合一”的治理典范中，“全民參與”讓“烏鎮(zhèn)管家”聲名遠揚。

——不斷發(fā)掘弘揚特色本土文化。因地制宜傳承發(fā)展具有本地區(qū)特色的文化，有助于培育一方精神家園，增強認同感、歸屬感。現(xiàn)在越來越多的鄉(xiāng)村編寫特色村志村史、優(yōu)良家風族訓讓村民學習，正是一種有益的嘗試。

——持續(xù)推進“三治合一”邁向深度融合。“三治合一”是一個有機整體，既不能形成“三張皮”，也并非僅是三者的簡單疊加，而應深度融合。這需要各級黨委政府統(tǒng)籌部署，黨建、民政、政法、宣傳、教育、綜治、農業(yè)農村等部門密切配合，攥指成拳。唯其如此，“三治合一”方能在良性互動的現(xiàn)代化治理軌道上穩(wěn)健前進，最終達到自治有力、法治有序、德治有效。

議題參與人員

總策劃：葉俊東

統(tǒng)籌實施：周清印

組織協(xié)調：高遠至/許中科

采訪寫作：半月談基層治理智庫課題組

編輯組稿：孫好/孫文豪/徐寧/范鐘秀