半月談記者 張翅

農村資金互助社的一名職員（左）為當地西瓜種植戶發放貸款

農村基層資金互助組織在填補農村普惠金融空白等方面發揮了積極作用。但一段時間以來，這些被一些學者稱為“盆景金融”的資金互助組織，隨著農村金融環境變化、基層監管力量不足、適應性滯后等，部分資金互助組織一方面難達規模經營，另一方面超范圍經營、呆壞賬等風險持續累積，并存在外溢隱憂。

發展迅速 多頭管理問題凸顯

2006年起，國家放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，各地圍繞豐富農村金融機構組織體系、增加農村金融供給、激活農村金融市場，改革探索出一批以地緣、人緣和信任機制為聯結合作制的農村資金互助組織。但由于多頭管理，結構設計、運行方式、風險管控等方面要求不一，同時基層監管力量不足，資金互助組織快速發展中埋下了不少隱憂。

分頭監管。按照管理或監管部門劃分，農村資金互助組織大致可分五類。一是原銀監會批準并監管的農村資金互助社，由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，是為社員提供存款、貸款、結算等業務的社區互助性銀行業金融機構;二是扶貧與財政部門試點與管理的貧困村扶貧互助資金協會，以扶貧資金為基礎吸收村民自愿繳納互助資金，借助合作金融模式實施扶貧;三是地方金融監管部門監管的農民專業合作社內部信用合作;四是供銷社系統領辦管理的農民專業合作社內部信用合作;五是農民資金互助社，多由地方農村工作部門批準，在民政部門登記。

發展迅速。2007年首家農村資金互助社批設后，至2012年共設立49家。其他四類雖尚無公開數據，但記者在“天眼查”檢索“村互助資金協會”關鍵詞，出現超2.1萬條搜索結果。

上述各類資金互助組織因農村基礎金融服務缺失而生，運作上以社員互助、封閉運營、小額分散為原則，填補了農村金融供給的不足。但部分組織缺乏上位法支持，現行的《中華人民共和國農民專業合作社法》未規定信用合作。

“封閉性”屢遭突破 風險因素不斷累積

在實際操作層面，農村資金互助組織作為小法人機構，監管落實不夠，理監事會成員及社員專業能力缺乏，內部治理與制衡缺失，同時缺乏專業人才，風險管控措施普遍不足，不同程度出現了突破封閉互助、風險外溢等共性問題，個別甚至陷入違法的境地。

持有原銀監會頒發牌照的49家農村資金互助社中，因各種原因已退出多家。重慶市2019年對原黔江資金互助社實施有序退出后，僅剩1家農村資金互助社。重慶銀保監局相關負責人表示：“原黔江資金互助社注冊資本169.88萬元，該社原負責人明知7戶借款人不是社員，不符合貸款條件，授意通過冒名貸款突破封閉互助，制作不實資料違法放貸，造成約3308萬元損失，致使該社無法持續經營。在上級指導與地方政府支持配合下，對該社實施市場化退出，該社原主要負責人及信貸員被依法追究刑責。”

其他四類資金互助組織也存在相關問題與風險。公開資料顯示，2016年，東部某省多家農民資金互助合作社違規投資房地產甚至非法領域，因無法兌現互助資金而倒閉。另外，嚴格限制內部信用互助或致使業務不活躍，某省已有115家試點合作社自愿退出內部信用互助試點。

“資金互助組織的核心架構，是在小范圍內實現資金自循環，但實際上由于資金互助社自身抗風險能力弱、外部安全保障缺失、部分機構法人責任缺失，社員互助功能弱化、管理松散，加之原來的供銷社股金風波、農村合作基金會等隱憂未散，以及一些個人或團體假借資金互助非法經營，相關風險很容易外溢。”重慶大學法學院金融法教授陳晴表示。

資金互助組織的違法案例較多，包括一些人或團體假借資金互助變相開展非法存貸業務或非法集資，擾亂了農村金融市場。

“盆景金融”：別讓小機構帶來大問題

“當前，國家出臺了農村普惠金融扶持政策體系，大中型銀行設立普惠金融事業部，并重返農村市場，村鎮銀行穩步發展，農村普惠金融供給顯著增強。”重慶銀保監局相關負責人說，“尤其是國家扶貧小額信貸，有力滿足了貧困戶資金需求。重慶市扶貧小額信貸貸款覆蓋率目前已達46.5%，還將擴大信貸支持對象至貧困邊緣戶。”

“目前市場利率處于下行通道，而資金互助組織利率仍處高位，加之金融科技發展，資金互助組織發展空間不斷被擠壓。”該負責人補充道。

與此同時，資金互助組織支農效果有限，但金融風險的傳染性、突發性和外部性仍在，缺乏有效治理與監管，小機構可能帶來大問題。建議分類治理、優化結構，既控制相關風險，也發揮其在鄉村振興中的作用，避免一放就亂、一管就死。

首先，制定統一的監管規則。完善相關法律，制定統一的資金互助組織管理規定，重點在各類資金互助組織中落實封閉互助，堅持內部信用合作。出臺相對統一的資金互助組織退出與清算機制，妥善處置維護存款社員利益。

其次，因地制宜分類施策。對于農村資金互助社，重慶銀保監局相關負責人建議，一是改制，推動有意愿并符合條件的互助社轉制、重組為村鎮銀行或成為村鎮銀行分支機構，具備條件的社員可作為股東入股，避免金融服務空白。二是規范，對保本微利、風險可控、能持續經營的機構，加強監管與指導，并適度增加外部安全保障，發揮好支持鄉村產業發展的作用。三是退出，對于不能持續經營或違規經營、風險高企的機構，可實施市場退出，實現風險出清。

最后，加強地方屬地監管。對農村資金互助社外的其他類資金互助組織，也應逐步統一監管。陳晴建議，推動向依托專業合作社或供銷社等方向轉型，發揮好地方政府的監管與風險處置作用，抓好專業合作社內部信用合作。目前，已有多個省級地方金融監管局明確，將開展信用互助的農民專業合作社納入監管范圍。