讀者在江蘇省泗洪縣城區(qū)新華書店閱讀 許昌亮 攝

半月談記者 徐 寧 馬希平 黃慶剛 劉芳洲

我國城鎮(zhèn)化一開始更多是土地城鎮(zhèn)化，弊端逐漸顯現(xiàn)后，開始推進“人的城鎮(zhèn)化”。當下，我國城鎮(zhèn)化的核心，仍然是“人的城鎮(zhèn)化”，但發(fā)力點更加聚焦，這個焦點從空間上看是縣域，從政策取向上看是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2022年5月，中辦、國辦印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（下稱《意見》），提出以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合。

黨的二十大報告提出：“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。”在去年底召開的中央農(nóng)村工作會議上，習近平總書記強調(diào)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構。2023年中央一號文件再次強調(diào)：“推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”

縣域這個關鍵詞，頻頻與城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)融合聯(lián)系在一起，并不讓人意外。目前，我國有5億左右人口居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，還有大約2.5億人居住在縣城或縣級市城區(qū)。如何讓這7億多人口更多分享城鎮(zhèn)化的紅利？縣域城鎮(zhèn)化是更切近而現(xiàn)實的選擇。

做強縣域發(fā)展的輻射中心

縣域城鎮(zhèn)化，核心是縣城。縣城是縣域的經(jīng)濟文化中心、公共服務中心和人口集聚中心。近年來，中央文件多次強調(diào)，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。

廣西羅城仫佬族自治縣縣委副書記、縣長吳國軍說，縣城是縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化的重要載體，發(fā)揮著帶動產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、商貿(mào)、消費、服務的作用。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，對于全面推進鄉(xiāng)村振興、構建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系、促進新型城鎮(zhèn)化建設，意義重大而深遠。

湖南省政協(xié)副主席賴明勇認為，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%，縣及縣級市數(shù)量占縣級行政區(qū)劃數(shù)量的約65%，是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。強化縣城與鄰近城市的銜接配合，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要支撐。

我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不可能都住進大城市。全國人大代表、甘肅省隴南市徽縣隴上莊園生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司總經(jīng)理梁倩娟認為，在城鎮(zhèn)化道路上，農(nóng)村人對城市生活既期待又迷茫，還伴隨著故土難離的鄉(xiāng)愁與不舍。因此，縣城可以作為大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合適載體。

當前，不少農(nóng)民到縣城買房，向縣城集聚；一些在大城市工作的農(nóng)民工選擇回流到家鄉(xiāng)的縣城。他們熟悉本地環(huán)境，地緣接近、人緣相親，能較快融入城市生活。農(nóng)民就近進城也“可進可退”：“進”可從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，“退”可回歸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，甚至兩者兼顧。

從城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的角度來看，縣城一端連接農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，一端連接消費市場，既適宜發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，實現(xiàn)一、二產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；又能為住宿、餐飲服務等產(chǎn)業(yè)提供消費群體，輻射帶動休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游服務業(yè)發(fā)展。

如此一來，縣城就成為農(nóng)村勞動力、資金、技術等要素集聚轉(zhuǎn)移的“中轉(zhuǎn)站”，而鄉(xiāng)村則為縣城本地產(chǎn)業(yè)提供了服務對象和廣闊市場。縣城發(fā)展與鄉(xiāng)村振興不僅不矛盾，反而相互促進，有利于引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，使大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局更加完善。

暢通縣域城鄉(xiāng)要素流動

挖掘縣城潛力，尤為重要的一點，就是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構，暢通城鄉(xiāng)要素流動。

“城鄉(xiāng)差異會存在，但不能以城鄉(xiāng)身份作為配置各類要素的標準。”中央財經(jīng)大學鄉(xiāng)村振興研究基地研究員于文豪說，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市是未來的基本趨勢，在共同富裕目標下，以城鄉(xiāng)戶籍為標準分類管理居民、分別建設和管理城鄉(xiāng)基礎設施、分別安排義務教育等公共服務，已不再適應時代需求。

今年中央一號文件指出，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，暢通城鄉(xiāng)要素流動。《意見》則更為明確地指出，全面落實取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁。確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務，保障農(nóng)民工等非戶籍常住人口均等享有教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務。

吳國軍說，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構，要充分考慮縣城發(fā)展的基礎和潛力，挖掘比較優(yōu)勢和特色，科學確定縣城功能定位、發(fā)展目標和實現(xiàn)路徑。要鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口積極參與社區(qū)公共事務，加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其隨遷家屬的人文關懷，豐富精神文化生活，增強他們的責任感、認同感和歸屬感。

“勞動力要素的自由流動，往往受土地、資金等要素的制約。”賴明勇認為，可支持在縣域內(nèi)探索“臺賬式登記+政府兜底回購+交易流轉(zhuǎn)”模式，實現(xiàn)宅基地自愿有償退出。

湖北省宣恩縣城興隆老街人潮涌動 陳緒開 攝

推動“人地錢”協(xié)同改革

縣城處于城鎮(zhèn)體系的底部，統(tǒng)籌資源能力有限，強化人才、資金、土地等政策的支持力度，方能有效解決“人來了怎么辦”“錢從哪來”“地怎么用”等問題。

以義務教育為例，我國當前城市教育規(guī)劃主要按戶籍人口配置，外來人口流入較多的城市，教育承載力明顯不足。此外，就業(yè)、社保、醫(yī)療、住房等方面也面臨類似問題。目前，縣域內(nèi)基本公共服務供給仍然按照戶籍人口數(shù)量提供，這需要盡快改變。

今年中央一號文件提出，建立健全基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給機制。《意見》則在保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，提出了健全省以下的“人錢掛鉤”“人地掛鉤”等政策。

“基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，可以使新進城人口在社會保障方面與原住市民漸進平等。”于文豪說，縣域內(nèi)常住人口規(guī)模是不斷變化的，今后要在完善公共資源配置的基礎上，在配比平衡、制度保障方面做好準備，以“常住”為權利保障的標準，動態(tài)調(diào)整。

“要優(yōu)化財政支出結(jié)構，使財政轉(zhuǎn)移支付與財政性建設資金同流動人口市民化、非戶籍人口公共服務供給掛鉤，增加外來人口較多地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，提高其基本公共服務保障能力。”賴明勇說，首先要在縣域內(nèi)逐步淡化戶口的“附加值”，擴大居住證的“含金量”。

此外，在規(guī)劃、用地、投入和教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等基本公共服務供給的各個環(huán)節(jié)、各個方面，應按照常住人口規(guī)模予以政策保障和資源配置。優(yōu)先解決進城務工人員子女就學、跨省異地就醫(yī)直接結(jié)算、城市流動人口住房租賃與保障等急難愁盼事項。

提升生活品質(zhì)，補齊服務短板

當前，年輕人樂于前往大城市，很大程度上是因為縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、人居環(huán)境等相對落后，教育和醫(yī)療資源稀缺，文化氛圍和娛樂生活單調(diào)一些。如果縣域內(nèi)生活品質(zhì)有保障，人才就可能不會往省會城市或周邊大城市流動。

“推動城鄉(xiāng)規(guī)劃建設補短板強弱項，有利于健全縣域發(fā)展機制，加快提升城市產(chǎn)業(yè)競爭力和人口吸引力。”吳國軍說，唯有讓縣域內(nèi)的百姓充分享受城鎮(zhèn)化的優(yōu)厚紅利，方能留住人才。

實現(xiàn)這一目標，需要從補短板和強服務上入手。如打通縣城外連通道，加快建設購物中心、娛樂設施、鄉(xiāng)村旅游景點，提升數(shù)字基建水平，完善網(wǎng)購、外賣等平臺經(jīng)濟網(wǎng)點網(wǎng)絡建設等。

今年中央一號文件提出，統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設，推動縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，加強中心鎮(zhèn)市政、服務設施建設。推動縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務類設施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設和管護，有條件的地區(qū)推動市政管網(wǎng)、鄉(xiāng)村微管網(wǎng)等往戶延伸。

《意見》也要求因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質(zhì)增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環(huán)境基礎設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。

縣域面積一般較大，撒胡椒面式的公共服務建設不僅需要龐大資金，也容易造成資源浪費。統(tǒng)一規(guī)劃、科學布局縣域公共服務節(jié)點，則能夠既滿足縣域內(nèi)人口對就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等各類服務的需求，又能降低服務成本、提高效率。

中央一號文件提出：“發(fā)展城鄉(xiāng)學校共同體、緊密型醫(yī)療衛(wèi)生共同體、養(yǎng)老服務聯(lián)合體。”《意見》也要求，在醫(yī)療領域，鼓勵縣級醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，提升非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)療服務能力；在教育領域，發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體，推進縣域內(nèi)校長教師交流輪崗等。（參與采寫：趙婭維）