陽春時(shí)節(jié)，長(zhǎng)江巫山段呈現(xiàn)出“一江碧水、兩岸青山”的秀美景象 郝源 攝

半月談?dòng)浾?王賢

一年多來，長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施取得明顯成效的同時(shí)，一些立法和法律銜接配套等方面的不足也逐漸暴露。

概念界定不清，落實(shí)力度不一

干支流岸線、重要支流等概念的界定，是長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施中爭(zhēng)議較多的地方。中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)呂忠梅說，長(zhǎng)江保護(hù)法對(duì)“長(zhǎng)江支流”的界定不夠清晰，實(shí)踐中對(duì)“二級(jí)以下支流”是否屬于岸線管控范圍爭(zhēng)議較大，導(dǎo)致“禁止在長(zhǎng)江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目”的規(guī)定難以實(shí)施。

受訪執(zhí)法人員表示，各地宣傳落實(shí)長(zhǎng)江保護(hù)法力度不一，存在干流省份強(qiáng)于支流省份、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省份強(qiáng)于其他省份、市縣層層衰減的現(xiàn)象。水利部、司法部聯(lián)合開展的長(zhǎng)江流域水行政執(zhí)法監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)：對(duì)于非法采砂的行政處罰，除長(zhǎng)江干流按長(zhǎng)江保護(hù)法處罰外，流域內(nèi)不少其他區(qū)域執(zhí)行其他法律法規(guī)。

長(zhǎng)江保護(hù)法對(duì)船舶污染物處理有明確要求，但干支流落實(shí)力度不統(tǒng)一。“大量支流船舶進(jìn)出長(zhǎng)江干線，這些船舶防污染設(shè)備配備、管理、船員環(huán)保意識(shí)相對(duì)較差，偷排直排時(shí)有發(fā)生。”長(zhǎng)江海事局局長(zhǎng)阮瑞文說，“支流部分港口碼頭污染物接收設(shè)施建設(shè)不完善，部分實(shí)施‘零排放’船舶進(jìn)入支流無法及時(shí)交付污染物，影響船舶‘零排放’積極性。”

法律銜接不暢出現(xiàn)“倒掛”

半月談?dòng)浾哒{(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于相應(yīng)的法律銜接、配套性立法和法規(guī)清理工作未能及時(shí)跟進(jìn)，長(zhǎng)江保護(hù)法在實(shí)施中存在痛點(diǎn)。

——法律銜接不暢，行政處罰與刑事處罰“倒掛”。長(zhǎng)江保護(hù)法關(guān)于非法采砂行政處罰貨值的規(guī)定與《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》中關(guān)于非法采砂入刑貨值標(biāo)準(zhǔn)存在交叉，導(dǎo)致行刑銜接不暢。

“長(zhǎng)江保護(hù)法以貨值10萬元為界，分處兩種高額罰款;‘兩高’司法解釋對(duì)長(zhǎng)江干流非法采砂入刑起點(diǎn)大多是5萬元，貨值5萬元以上就要移送司法。”業(yè)內(nèi)人士表示，刑事處罰通常重于行政處罰，但在這個(gè)問題上存在行刑“倒掛”的可能。

以湖北某江段非法采砂案為例，如不法分子采砂時(shí)長(zhǎng)不足1小時(shí)或采砂總量不足1000噸、貨值不足5萬元，可能被處沒收違法所采砂石、采砂船并處罰款20萬元至200萬元的行政處罰;若采砂1100噸、貨值5.5萬元，可能被處沒收違法所采砂石，判處有期徒刑6個(gè)月(緩刑)，并處罰金2萬元的刑事處罰。從經(jīng)濟(jì)角度看，不法分子可能會(huì)多次、瘋狂盜采而選擇刑事處罰，以規(guī)避行政處罰帶來的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

漁政執(zhí)法船隊(duì)從長(zhǎng)江武漢段江面駛過 程敏 攝

——配套性立法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等未及時(shí)跟上，影響法律實(shí)施效果。為破解“九龍治水”困局，長(zhǎng)江保護(hù)法創(chuàng)造性地建立多層次流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于缺乏配套立法，長(zhǎng)江流域?qū)ｉT、統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立，地區(qū)、部門間協(xié)作機(jī)制虛多實(shí)少。

“聯(lián)合執(zhí)法、合作協(xié)議搞了很多，但還沒有建立多部門多地區(qū)協(xié)作的平臺(tái)和長(zhǎng)效機(jī)制，誰來牽頭、誰當(dāng)‘群主’沒有確定，合作多流于形式。”多位流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人說。

——法律標(biāo)準(zhǔn)尺度不統(tǒng)一，類案不同判。在罪與非罪這個(gè)問題上，長(zhǎng)江干流省份間標(biāo)準(zhǔn)不一。半月談?dòng)浾邚拈L(zhǎng)江委了解到，非法采砂的貨值入刑標(biāo)準(zhǔn)，四川省是禁采區(qū)(期)7萬元以上，干流沿線重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、上海七省市都取下限，即5萬元。

2019年，長(zhǎng)江江蘇段被劃入新成立的南京海事法院管轄，長(zhǎng)江海事審判被“切香腸”。“案子被分割到不同的海事法院審理，同一部法律，判決可能是截然不同的，這顯然不及專門法院‘統(tǒng)一司法權(quán)’的固有優(yōu)勢(shì)。”人保財(cái)險(xiǎn)宜昌市分公司高級(jí)業(yè)務(wù)主管趙定惠說。

查漏補(bǔ)缺助良法善治

針對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法實(shí)施過程中暴露的問題，呂忠梅等人建議，盡快對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法涉及的立法問題進(jìn)行梳理，對(duì)相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)、干支流岸線、主要支流等概念予以立法解釋、明確。

加快配套法規(guī)制度建設(shè)，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接。長(zhǎng)江航務(wù)管理局局長(zhǎng)付緒銀認(rèn)為，要突出“統(tǒng)”“共”二字，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌各方力量，建立全方位、多層次的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。盡快建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作。

多位專家建議，立法機(jī)關(guān)及有關(guān)部門平衡長(zhǎng)江保護(hù)法與“兩高”司法解釋的關(guān)系，加大對(duì)非法采砂的刑事處罰力度，使行政處罰與刑事處罰協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，出臺(tái)更多可操作性的配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，將原則性較強(qiáng)的長(zhǎng)江保護(hù)法變?yōu)榫唧w舉措。

此外，可研究制定長(zhǎng)江保護(hù)法行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，結(jié)合違法行為發(fā)生地的具體實(shí)際，細(xì)化行政處罰裁量權(quán)、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。還可考慮設(shè)立長(zhǎng)江生態(tài)法院，構(gòu)建起與長(zhǎng)江保護(hù)法相配套相適應(yīng)的全流域、一體化的司法保護(hù)機(jī)制。