5月末，北京、深圳多位交通行業專家受內蒙古道路運輸協會邀請，趕到呼和浩特，為內蒙古各地級市交通主管部門授課。

歷經數年籌備，內蒙古自治區于今年步入出租車改革的關鍵之年，巡網融合將從4個試點城市向全區推廣。

但怎么改、效果如何、能否維護行業穩定……種種疑慮仍然籠罩著每個地市的管理部門。令授課專家驚訝的是，當一二線城市在談論巡游車和網約車如何融合發展時，一些地區還在考慮是否要發展網約車。

無法忽視的困境是：巡游出租車司機擔心網約車的普及會沖擊他們的收入，這種普遍的擔憂，讓內蒙古缺乏巡網融合的基礎。

迄今，內蒙古仍有幾個盟市沒給網約車平臺發放經營許可證。

課程接近尾聲時，內蒙古自治區交通運輸事業發展中心客運處張哲文爭取到一個提問機會，“巡網融合發展比較好的地方，還有沒有必要發展網約車？”。

了解張哲文工作履歷的人，都清楚這個問題的隱蔽性——這是將臺下各地交通部門工作人員想問卻不合時宜的疑慮擺上了臺面。

8年前，同樣在這個授課地點，張哲文曾與多個盟市主管出租車的精兵強將“閉關”了近一個月，起草自治區出租車改革實施意見，明確了網約車合規化發展的要求。

但很快張哲文發現，政策放開與推進改革之間，還相去千里，極其考驗產業管理者的智慧。

困局

如果一個政策只考慮一方利益，那是絕對會出問題的。

是發展巡游車，還是發展網約車，歸根結底是要讓百姓出行更滿意。

“市民熱線中，70%以上的投訴都和出租車相關。”壓力大時，各地交通執法部門開展綜合整治，靠人海戰術去盯每一個投訴，從調查、取證到核實、反饋，全流程跟進，再將案件分類分析。“執法工作壓力很大，也很費勁。”張哲文說，“幾乎把一個平臺企業的客服工作都干了”。

沮喪的是，投訴量也隨著整治行動出現潮汐現象。“人海戰術投入后出租車投訴量確實明顯下降，但整治行動一結束，投訴量又起來了。”

服務差、拒載、溢價、繞路等問題的長期困擾，成為交通主管部門一塊“心病”。

內蒙古自治區不同地市出租車改革進程不一。網約車普及的城市，出租車經營權價值被稀釋，線下計價又綁住了其市場競爭力；沒發網約車許可證的城市，非合規車輛出現沖擊出租車司機的收入水平。

面對出租車群體，如何平衡各方利益，又能解決打車難、服務差的“頑疾”，是內蒙古出租車改革的難題。

“如果一個政策只考慮一方利益，那絕對會出問題。”內蒙古自治區交通運輸廳運輸服務處處長郭瑩說。

去浙江學習

南方城市可以做的，我們也可以。

2021年，內蒙古就開始為出租車改革鋪路。

彼時，巡游車從業資格證和網約車從業資格證統一為“出租汽車駕駛員從業資格證”，內蒙古成為全國最早實施“兩證合一”的省份之一。

有出租車司機陸續接入網約車平臺，開始線上接單，線下計價。

而內蒙古對出租車改革的期待，不僅僅是“把出租車掛網上”。郭瑩認為，真正的巡網融合應該是兩種模式叫車，兩種方式計費，并形成評價反饋機制。他期待網約車的動態計價、評價機制，能強化出租車的市場競爭力。

內蒙古開始向南方學習。2023年4月，郭瑩帶隊前往浙江調研，四天時間密集走訪了杭州、舟山、嘉興等走在市場化改革前列的城市。

當地交通主管部門把企業代表、司機代表請來，向內蒙古分享浙江經驗。郭瑩專門要來了出租車司機的收入流水，看到每小時的收入增長，他意識到，巡游車和網約車在市場化“活水”中相互融合，不僅沒有蠶食巡游車司機收入，反而有效提升了駕駛員收入水平，降低服務投訴率。

這一考察經歷，為內蒙古后續的改革提供了寶貴的一手資料。返程途中，內蒙古調研團就已達成共識：出租車改革的未來，必然是巡游和網約的深度融合。郭瑩給大家鼓氣，“南方城市可以做的，我們也可以。”

浙江是全國最早進行出租車改革的地區，先改革傳統出租車，然后規范網約出租車，再推動新老業態的融合發展。2022年，浙江就將“出租車允許網約計價”寫進浙江省道路運輸條例中，成為全國首個將“一車兩價”寫進“道條”的省份。

但走過十年改革歷程的浙江經驗，能否放在內蒙古照搬套用？

“可以學習先進地方的經驗，但需要跟自己的情況相結合。比如杭州出租車改革基本上達到了理想狀態，但不是說哪一個城市去看一遍就學得來的。目標是一樣的，但因為起點不一樣，走的路是不一樣的，各個城市得找到自己走的路，杭州是這么走過去的，滿洲里可能就不能這么走。”郭瑩高度認可國家發改委綜合運輸研究所城市交通中心主任程世東的觀點：要用時間換空間。

“我知道什么是好的，也想一步到位，但我不能這么做。很多事情是需要先行先試、小步快跑的，沒有幾年時間的積累和定力，是達不成最終效果的。”郭瑩說。

曲線突圍

以最小阻力走出最大一步。

無法“一步到位”，源自內蒙古出租車行業的復雜性。

百姓要方便，司機要賺錢，行業要可持續發展，內蒙古的出租車改革又面臨著區域發展的特殊性。郭瑩清楚，一二線城市巡網融合經驗，難以復刻。

郭瑩常提醒張哲文及科室同事，“要以鏈式思維做好產業設計。”

從浙江回來后，張哲文寫了一份調研報告，參照浙江經驗，也結合本地實際，字斟句酌修改了4版。其中關于內蒙古實施巡網融合的建議，成為后續試點文件的雛形。

“學習浙江，讓出租車能夠線上計價。”同時，結合內蒙古出租車改革進程，郭瑩建議，先選擇沒有放開網約車的城市進行巡網融合試點，給網約車平臺發證，從事巡網融合業務，并向出租車承諾，不新增許可網約車。

這意味著，巡游車可以“一車兩用”，增加線上收入，并且不必面對網約車的沖擊；百姓則以動態市場價，線上叫到出租車；主管部門讓服務評價與線上派單掛鉤，出租車服務質量則有了牽引機制。

多贏之下，阻力最小。就這樣，內蒙古找到了自己的巡網融合答案。

2023年5月，內蒙古交通運輸廳發布巡網融合試點文件，將興安盟、鄂爾多斯市、烏海市、滿洲里市作為巡網融合試點城市，在試點城市不新增許可網約車的情況下，向網約車平臺發放經營許可證，從事巡網融合業務，吸納出租車司機線上接單，實現巡游車“一車兩用”和“一車兩價”。

“線上訂單增加收入，出租車司機受益；打車更方便，老百姓受益；市場形成充分競爭，服務升級有機制，各地主管部門也有了管理抓手。”郭瑩說，這是一個多贏的局面。

鏈式效應

讓市場發揮作用。

各試點城市開始紛紛尋找市場的力量，一方面讓優質的網約車平臺吸納出租車司機，另一方面讓專業的互聯網企業與出租車企業合作，推進當地的巡網融合。

一開始并不順利。頭部網約車平臺占據大部分市場份額，而出租車司機缺乏職業選擇淪為弱勢群體。中小網約車平臺，雖也有優質的運營服務能力，但缺乏流量。

在對各類網約車平臺、互聯網企業調研中，張哲文發現，有專業技術和出行流量的聚合平臺，能給巡網融合提供成熟方案，也讓市場有了制衡力量，“用聚合模式培養一批網約車平臺，去和巨頭競爭，這種模式另辟蹊徑，讓很多中小平臺活了下來”。

“聚合模式并不新鮮，有過視頻的聚合、支付的聚合、餐飲的聚合，今天看到的只是聚合打車，實際上在鐵路、民航的售票也是聚合的。”中國交通運輸協會法治工作委員會會長張柱庭說，這種模式給了乘客更多選擇權，讓中小平臺（也就是新業態企業）能夠發展起來，又能擴大司機群體的選擇和收入，具有積極作用。

郭瑩最核心的考慮是讓百姓打車更方便、選擇更多。“希望內蒙古也能像浙江一樣，形成一個多元共存的市場格局，沒有任何一個平臺能夠‘綁架’一個城市的出行。”他說，百花齊放會是一個相對理想的市場狀態。

早在2017年，高德地圖順應出行用戶需求，以聚合模式上線“高德打車”，并隨之推出“好的出租”巡網融合解決方案，歷經四年迭代，具備供需適配的調價能力、多方共贏的商業模式和技術驅動的“三大保鏢”服務保障。

在鄂爾多斯，已有24家出租車企業更換巡網融合許可證，基于“好的出租”搭建巡網融合平臺，3家網約車平臺獲批開展巡網融合業務。

網約車平臺和巡網融合平臺接入高德后，鏈式效應發生了。

高峰期，由于有了更多選擇，一鍵全網叫車讓百姓打車更快；平峰期，巡網融合平臺有了調價能力，供過于求時，百姓也能享受更便宜的出行。

長期困擾各地主管部門的服務質量難題，也終于告別人海戰術，有了新機制：用網約車服務評價機制，將出租車服務與派單掛鉤，牽引服務升級。

“網約車平臺的管理措施對司機來說最開始可能不習慣，”張哲文說，“但巡網融合帶來收入增長，這是司機選擇加入平臺的原因。”

僅2個月時間，鄂爾多斯線上接單駕駛員已近1500人，人均每日線上訂單收入近200元。

四個城市的巡網融合試點，是一場穩步試水的“小實驗”，卻蘊藏著內蒙古出租車改革的大機會。5月30日，張哲文在課程結尾的提問，曬出了各地主管部門的疑慮。

很快，疑慮消散。

張柱庭擺出一組數據：全國出租車數量從1萬臺發展到140萬臺，經歷了40年，期間經歷過無數次討論，覺得數量太多了要控制。直到2016年網約車被允許，2021年全國巡游車和網約車數量持平，各自都到了140萬輛的階段。但在2016年網約車政策出臺時，沒人敢想象全國將會有280萬輛出租車。

“是改革開放的路線，把需求調動起來了，”張柱庭沉凝片刻說，吃改革飯，走開放路，這是幾十年來解決各類經濟社會問題的基本路徑。